2025 יולי התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה יעל רונן נורית אלפסי רחל קטושבסקי
התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה גב' יעל רונן, פרופ' נורית אלפסי וד"ר רחל קטושבסקי
האוניברסיטה הפתוחה,בהוצאת המרכז למחקרי סביבה וקיימות 6/25 מחקר מס' 2025 יולי 1 גב' יעל רונן, פרופ' נורית אלפסי, ד"ר רחל קטושבסקיכותבות: דפי בר אילן, ליליאן כהןעריכה: אירה גופמן, ענת וקנין אפלבאוםעיצוב גרפי: ד"ר יודן רופא, ד"ר בני פירסטקוראים חיצוניים: עו"ד נמרוד גבערכז מחקרים: לציטוט מחקר זה: ). התחדשות בת־קיימה: הפוטנציאל של 2025 רונן, י', אלפסי, נ', וקטושבסקי, ר' ( התחדשות עירונית ללא הריסה. המרכז למחקרי סביבה וקיימות, האוניברסיטה .6/25 הפתוחה, מחקר מס' מחקר זה התאפשר הודות למענק מטעם המרכז למחקרי סביבה וקיימות באוניברסיטה הפתוחה. ברצוננו להודות לאיגוד המתכננים על הפקת ערב העיון אשר תרם להעמקת הדיון כחלק מהמחקר. )DALL-E (נוצר באמצעות AI הדמיית שער: המחלקה למדעי הסביבה, גאואינפורמטיקה ותכנון ערים, אוניברסיטת בן־גוריון בנגב 1
על אודות המרכז למחקרי סביבה וקיימות באוניברסיטה הפתוחה , במענה 2023 המרכז למחקרי סביבה וקיימות הוקם באוניברסיטה הפתוחה בשנת מתושבי מדינת ישראל מתגוררים 90% למשבר העירוניות המחריף – יותר מ־ 95% שיעור זה יגדל לכדי 2065 ביישובים בעלי אופי עירוני, והצפי הוא שעד שנת מהאוכלוסייה. ישראל הופכת למדינה שהיא עיר אחת גדולה. בבואנו לשרטט תמונה של החיים העירוניים בישראל בעתיד, אין צורך להרחיק ראות כדי לחזות את ההשפעות של גידול האוכלוסין והצפיפות בתחומים רבים. בנייה צפופה של מגדלים לגובה, אובדן שטחים פתוחים וירוקים, חום מהביל, הצפות בחורפים – כל אלה הולכים ומקצינים. גודש עצום שהולך ומחריף בכבישים וזיהום אוויר גובר הם רק מעט מהתרחישים האפשריים והסבירים העומדים לפתחה של ישראל. כדי להתמודד בהצלחה מול שלל הסיכונים הנובעים מתרחישים אלו, נדרשת ראייה חדשנית לצד תפיסת תכנון בת־קיימה, המגובה בתוכניות עבודה מבוססות נתונים ומדע. המרכז למחקרי סביבה וקיימות מקדם יוזמות מדעיות ומחקריות שיסייעו בהובלת תהליכי תכנון בר־קיימה במישור המקומי והלאומי, מתוך מטרה להיענות לאתגרים העירוניים של המדינה. מחקרי המרכז מניחים תשתית חיונית לקבלת החלטות מבוססות נתונים – תשתית שתאפשר עתיד עירוני טוב ומקיים יותר. אנו מגבשים את הידע הנחוץ לפיתוח חוסן עירוני ולקידום היערכות לשינויי האקלים, להטמעת אנרגיה מתחדשת וטכנולוגיות מקיימות אחרות בערים, להתחדשות עירונית מתחשבת בסביבה ועוד. כל זאת, מתוך ראייה של קיימות וצדק סביבתי לכל קבוצות האוכלוסייה בישראל. העשייה המחקרית שלנו נועדה לספק מענה מקיף ורב־תחומי לאתגרים אלה ואחרים. במבט לעתיד הלא־רחוק, האתגרים הסביבתיים נעשים ממשיים ואף מחריפים, ובתוך כך קידום מדיניות עירונית בת־קיימה הופך לצו השעה. זו העת לפעול על פי האמרה הידועה: "חושבים עולמית – פועלים מקומית!". ד"ר אור קרסין, מייסדת וראשת המרכז למחקרי סביבה וקיימות
התוכן . תקציר 1 8 . מבוא 2 18 . רקע 3 20 התחדשות עירונית בעולם 3.1 20 התחדשות עירונית בישראל 3.2 24 הכלים להתחדשות עירונית בישראל 3.3 26 התחדשות באמצעות הריסה ובנייה מחדש: נקודות התורפה 3.4 30 מטרת המחקר 3.5 44 . שיטת המחקר 4 46 . ממצאים, ניתוח ופרשנות 5 48 החסם הכלכלי 5.1 48 החסם הקוגניטיבי 5.2 53 החסם ההנדסי 5.3 57 החסם התכנוני 5.4 59 החסם הרגולטורי 5.5 62 חלופות אפשריות למדיניות ההתחדשות 5.6 63 . מסקנות והמלצות 6 70 . מקורות 7 76 הכותבות 86 abstract iii
» AI הדמיית )DALL-E (נוצר באמצעות
תרשימים ממצאי המחקר:1 תרשים 19 מהלך המחקר :2 תרשים 46 העתקים פעילים וחשודים כפעילים :3 תרשים 52 טבלאות בחלוקה למחזות 38 אישור בקשות להיתר לפי תמ"א :1 טבלה 50
» התחדשות עירונית בגבעת שמואל )fokusgood / Shutterstock(
8 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי א. מבוא התחדשות עירונית נתפסת כתהליך מתמשך המאפשר שמירה על עירוניות בריאה , ומאז 20 וחסונה בכל מרקם עירוני באשר הוא. הרעיון התפתח במהלך המאה ה־ משמש סמל לצמיחה מחודשת של הפעילות הכלכלית, התפקוד החברתי ואיכות הסביבה באזורים עירוניים. מדיניות ההתחדשות העירונית עוסקת בהיבטים מרחביים רבים – פיזיים, כלכליים וחברתיים. על ההתחדשות העירונית להתרחב מעבר לאזור המקובל – מרכז העיר, לאמץ אזורים פרבריים, פנימיים וחיצוניים, ולהבטיח שכל תחומי מדיניות ההתחדשות העירונית יעלו בקנה אחד עם עקרונות פיתוח בר־קיימה. הספרות מבחינה בין אזורים שמתרחשים בהם שינויים תמידיים במגוון גדול של סקאלות ועל ידי שחקנים עירוניים מסוגים שונים, לבין אזורים המכונים "אנטי־אדפטיביים". במרבית חלקי העיר, מתרחשת התאמה מתמדת של מבנים ותשתיות כתגובה לשינויים טכנולוגיים, חברתיים וכלכליים, אך שכונות תהליך אנטי־אדפטיביות מתקשות להתעדכן ולהשתנות. שכונות כאלו ניכרות ב שלהן (הן מתוכננות במלואן בידי מתכנן יחיד או קבוצה מתואמת של התכנון האופייני (מבנים עיצוב המרחבימתכננים, מוקמות ומאוכלסות בהינף אחד) וב גדולים וזהים, שטחים פתוחים רבים, מספר מועט של כניסות אליהן ויציאות מהן, ייעוד יחיד – מגורים, והפרדה בין המגורים למבני המסחר והציבור). בישראל, מרבית והשכונות 20 של המאה ה־ 60 וה־ 50 השכונות שהוקמו על ידי המדינה בשנות ה־ ואילך מתאימות לדגם האנטי־אדפטיבי. 90 שנבנות בכל רחבי הארץ משנות ה־ מחקרים מראים כי יכולתן להתעדכן ולהתאים את המבנים והתשתיות שלהן לצרכים משתנים היא נמוכה במיוחד. ההתחדשות העירונית בישראל מתבצעת בעיקר באמצעות הריסה ובנייה מחדש של מתחמים ושכונות, מקודמת על ידי המדינה ונשענת על יזמים שרווחיהם נובעים ) מציעה Carmon, 2002a, 2002b( מתוספת יחידות הדיור. בשונה מכך, כרמון . הגישה נוסתה במקומות האסטרטגיה האורגנית לחידוש הסביבה העירוניתאת תקציר 1
» AI הדמיית )DALL-E (נוצר באמצעות
10 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי ) עדכון דיור קיים והתאמתו 1 רבים בעולם ומבוססת על שלושה עקרונות ליבה: ( ). בקרת משתמשים, שבמסגרתה התושבים 2 לצרכים ולאפשרויות של התושבים; ( ) שותפויות מיוחדות, בייחוד בין התושבים, 3 משתתפים בקבלת ההחלטות; ( הרשויות המקומיות ויזמים חיצוניים, לצורך מימון ההתחדשות ולתוספת יחידות דיור. דוגמה לכך היא יוזמה של קבוצת אדריכלים הולנדים, שסייעו לדיירי בניינים רב־קומתיים ורב־משפחתיים לעצב מחדש, בקלות ובזול את דירותיהם. היוזמה כללה עיצוב מודולרי שאפשר לכל דייר לעצב מחדש את מעטפת דירתו, בהתאם להעדפותיו וליכולותיו הכלכליות. ב. התחדשות עירונית בישראל התחדשות עירונית בישראל מהווה בעשור האחרון רכיב מרכזי בתכנון העירוני ובמדיניות הדיור. המוטיבציה הממשלתית לכך היא הרצון לתת מענה למצוקת הדיור החריפה ולמלאי הגדול של מגורים ישנים בכל רחבי המדינה. מנקודת מבט זו, שיפור איכות חייהם של התושבים הוא תוצר משני, בעוד תוספת יחידות הדיור היא המטרה העיקרית. כך, המדינה מעודדת יזמים ובעלי בתים לעסוק בהתחדשות באמצעות תמריצים , הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית ומִנהלות 2017 ממשלתיים. משנת עירוניות להתחדשות עירונית מתווכות בין בעלי הדירות, היזמים והשלטון המקומי. הן מארגנות את הדיירים, מגישות תוכניות בינוי, מסייעות לבעלי הדירות לבחור עורך דין ועורכות מכרזים לבחירת יזמים. נקודת התורפה של מודל זה היא המחסור בפונקציות ניהול פרויקטים מחוץ לתל אביב־יפו וירושלים. רק בשתי ערים אלו מקורה של ההתחדשות העירונית היה ביוזמה עירונית, בעוד באזורי הארץ האחרים היוזמה היא בעיקר ממשלתית. כיום פועלים בישראל כמה מסלולי התחדשות עירונית, המתרכזים בחידוש המגורים באמצעות תוספת של יחידות דיור למבנה או למתחם המתחדש: : הריסה ובנייה מחדש של מתחם מגורים בן עשרות ואף מאות יחידות פינוי־בינוי דיור, לצד טיפול בהיבטים של תנועה ותחבורה, תשתיות מים וביוב, ומוסדות חינוך. מסלול זה מקנה זכויות בנייה נוספות, והוא מותנה בהסכמת רוב בעלי הדירות. המתנגדים עלולים להיות חשופים לתביעה מצד יתר בעלי הדירות על הנזקים שהסירוב גרם להם.
11 התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה : הגדלת ניצול הקרקע באזורים מבונים באמצעות תוספת יחידות דיור עיבוי במבנים קיימים או במרחבים ביניהם. במקרים מסוימים מתאפשרת גם הרחבת הדירות הקיימות. במסלול זה שותפים היזם (רשות מקומית או פרטי) והתושבים. כלי התחדשות זה הוא בר־השגה יותר, ובמסגרתו הקהילה שומרת על המבנה האורגני שלה ואינה מודרת מהמרחב החדש שנוצר. שלושת המסלולים הכלכליים להתחדשות עירונית בישראל הם: : התחדשות ביוזמת הרשות המקומית, שמקדמת מסלול הרשויות המקומיות את התוכנית, מארגנת את הדיירים ומשתפת אותם בתהליך. ההכרזה על מתחם פינוי־בינוי מעניקה הטבות מס מגוונות. : התחדשות הנובעת מהתקשרות ישירה בין יזמים ובעלי מסלול היזמים – מיסוי נכסים. הכרזה על מתחם פינוי־בינוי או על עיבוי הבנייה מעניקה הטבות מס שונות. : התחדשות ברמת הבניין הבודד. מדובר באוסף תקנות שבסיסן הוא 38 תמ"א תוכנית מתאר ארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, המעניקה תמריץ כלכלי בצורת זכויות בנייה מוגדלות וקיצור הליכים בירוקרטיים, תמורת חיזוק מבנים. פג תוקפה של התוכנית, אם כי הוחלט כי הוא יוארך בכל 2023 בתחילת אוקטובר הערים אשר יבקשו להכין תוכנית עירונית מחליפה. – תיקון חקיקה המאפשר התחדשות של בניין בודד בגובה 38 חלופת שקד לתמ"א קומות, באחד משני מסלולים: חיזוק באמצעות הריסה ובנייה מחדש המאפשר 5–2 ; ובאמצעות תוספת ועיבוי של בניין 400% להגדיל את השטח הבנוי בשיעור של . באזורי פריפריה שבהם שווי הקרקע 200% קיים, המאפשר תוספת בשיעור של לפרויקט. בכל מקרה מדובר 550% נמוך, ניתן לאשר זכויות גבוהות יותר – עד .)2021 היתר לקיצור הליכים (משרד הפנים, + בתוכנית ג. התחדשות באמצעות הריסה ובנייה מחדש: נקודות התורפה המודל הישראלי להתחדשות עירונית, המבוסס על הריסה ובנייה מחדש, מציף נקודות תורפה אחדות: פגיעה במלאי הדיור הוותיק בישראל מתוך מלאי הדיור הקיים בישראל, הכולל כשלושה מיליון דירות, כמיליון דירות בבניינים ותיקים ללא חיזוק מפני רעידות אדמה וממ"דים הן יעד להתחדשות
12 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי עירונית. חלק מהמבנים אכן דורש הריסה ובנייה מחדש, אך יש מקום לפיתוח פתרונות נוספים. היבטים חברתיים דחיקה: עקירת אוכלוסיות ממקום מגוריהן – דחיקת תושבים בשל הפינוי הפיזי שלהם, לרבות קשישים שמתקשים לגור תקופה של כמה שנים מחוץ לבתיהם ושוכרי דיור. נוסף על כך, השינוי ברוח המקום פוגע בתחושת השייכות. הדחיקה פוגעת בעיקר באוכלוסיות מוחלשות. ירידה בלכידות החברתית – התחדשות באמצעות הריסה גורמת שינוי מהותי בהרכב האוכלוסייה, באופן המאיים על קהילות קיימות ועלול אף להוביל להתפרקותן. המרקם הקהילתי שהתפתח בשכונות הוותיקות לאורך שנים, המבוסס על קשר אישי והיכרות עמוקה בין השכנים, נשחק ונעלם. הבדלי מעמדות בין דיירים חדשים לוותיקים יוצרים גם הם מתחים. לחץ כלכלי – החלפת מבנים ותיקים בחדשים כרוכה בעלייה ניכרת בדמי ועד הבית, הארנונה גבוהה יותר בשל הגדלת שטח הדירה, ועלויות החשמל גבוהות בגלל מעליות ומערכות משותפות. צמצום מלאי הדירות בהישג יד ובדיור הציבורי – התחדשות עירונית באמצעות הריסה גורמת צמצום דרמטי במלאי הדירות בהישג יד, ויוצרת הומוגניזציה בתמהיל הדיור. התוצאה הבלתי נמנעת היא עליית מחירים, לצד צמצום המגוון החברתי באזור המתחדש. המנגנון הכלכלי המנגנון הכלכלי העומד בבסיס ההתחדשות העירונית בישראל משקף מעבר מגישה של אחריות ציבורית לדיור, לגישה המוּנעת משיקולי שוק. המשמעות של ההישענות על השוק הפרטי היא שאין מדובר עוד ב"שוק חופשי" במובנו המסורתי, אלא במגרש של אינטרסים שבו שיקולי הרווח של היזמים מכתיבים את אופי ההתחדשות העירונית, את היקפה ואת מיקומה. היבטים סביבתיים התחדשות עירונית באמצעות הריסה היא מהלך שהקיימות הסביבתית שלו היא , שהיקפה השלכות סביבתיות של פסולת ההריסהנמוכה ביותר. הנזקים כוללים שטחים מיליון טונות בשנה, פגיעה במרקם האקולוגי של העיר ובעיקר ב 7 מוערך בכ־ .תהליך ייצור הבטון, ונזקים הנגרמים מירוקים ועצים בוגרים
13 התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה » AI הדמיית )DALL-E (נוצר באמצעות
14 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי אובדן המגוון העירוני והבינעירוני התחדשות באמצעות הריסה יוצרת טיפולוגיות בנייה זהות: דירות בבניינים גבוהים בעלי מראה אחיד מבחינה נופית. האובדן של תמהיל הדיור פוגע ביכולת לשלב מגוון אוכלוסיות זו לצד זו. תהליכים אלה מוחקים את המרקם ההיסטורי, את המורשת התרבותית ואת הזיכרון המקומי. ד. מטרת המחקר והמתודולוגיה המחקר בוחן את האפשרות לבצע התחדשות עירונית שאינה מבוססת על הריסה ובנייה מחדש, ובכך מציע מענה לנקודות התורפה שתוארו, בהיבט החברתי והקהילתי, בהיבט האדפטיביות העירונית ובהיבט של ההשלכות הסביבתיות העצומות. מטרת המחקר היא לאתר כלים למענה מיטבי לעדכון שוטף ובר־קיימה של דיור, במרכז ובפריפריה. : מהם החסמים העומדים בפני התחדשות מגורים שלא באמצעות שאלת המחקר הריסה ובנייה, ואילו אפשרויות אחרות קיימות לצורך כך? ה. שיטת המחקר המחקר התבצע באמצעות שילוב של כלים איכותניים וכמותיים, בארבעה שלבים: בשלב הראשון, הרחבנו את הידע הקיים בספרות באמצעות למידת מקרי מבחן מוצלחים של התחדשות עירונית בקנה מידה מקומי ושכונתי ללא הריסה. בחלק השני, נערכו ראיונות עומק עם מתכננים, יזמים ונציגים של חברות בנייה, ונוסחו החסמים להתחדשות עירונית ללא הריסה. השלב השלישי כלל ערב עיון מקצועי בחסות איגוד המתכננים, שבמהלכו התעמקנו בחסמים שאותרו בשלב הקודם. בשלב הרביעי, נותח המידע שנאסף, גובשו מסקנות ונוסחו המלצות לפיתוח גישה של התחדשות בת־קיימה. ו. ממצאים, ניתוח ופרשנות בהסתמך על החומרים שנאספו במהלך המחקר, גובשו חמישה חסמים המסבירים את ההיצמדות למדיניות של הריסה ובנייה, חרף חסרונותיה הרבים. נציג אותם בקצרה: נובע מהמודל הנוכחי המחייב כדאיות כלכלית גבוהה ליזמים, החסם הכלכלי שהם הגורם המניע את התכנון והיישום של תהליך ההתחדשות. העיקרון שלפיו התחדשות עירונית תלויה בכדאיות הכלכלית של הפרויקט ליזמים חיצוניים
15 התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה תקף לכל המסלולים ולכל כלי ההתחדשות. בכולם מדובר בחוזה בין יזם לבין בעלי דירות, שבו בעלי הדירות מתחייבים למכור את זכויותיהם לצורך הריסת הבניין והקמת בניין חדש תחתיו. התפיסה היא שמדובר בפרויקט בעל מהות כלכלית. המדינה אינה שחקן פעיל בעסקה, ומשתתפים בה שני צדדים בלבד – יזם פרטי התמריצים הכלכליים לא ובעלי דירות. במקומות מסוימים, בייחוד בפריפריה, מספקים לכיסוי ההשקעות הנדרשות לחיזוק המבנים, ולכן נדרשת הרחבת זכויות הבנייה באופן שפוגע עוד יותר בתפקוד העירוני. מתבטא בתפיסות ובעמדות של ציבור הדיירים והרשויות, החסם הקוגניטיבי שלפיהן המבנים הישנים הם נחותים באופן גורף ובלתי ראויים לשימור או לשדרוג. להוציא את מרכז העיר תל אביב, שבה דיור ותיק זוכה להערכה שמתבטאת במחירי דיור גבוהים, בשאר חלקי הארץ קיימת העדפה לדירות חדשות לגמרי. ישנה התעלמות מהערך התרבותי, הקהילתי והאורבני של שכונות ומבנים ותיקים, והסכמה של מתכננים, ראשי רשויות והציבור הרחב לכך שהבנייה הישנה אינה ראויה לשיפוץ. זאת בניגוד לתפיסה הנפוצה במרבית המדינות, שלפיה אזורים עירוניים ותיקים הם מעניינים וראויים לשימור. נובע מההנחה שטכנולוגיות החיזוק והשדרוג של מבנים קיימים אינן החסם ההנדסי מספיקות או יקרות מדי ליישום. נוסף על כך, התפיסה הרווחת היא שהרחבת מבנים יוצרת דירות ירודות באיכותן. הדבר מנוגד באופן ברור למציאות במרבית מדינות העולם, המיישמות מגוון שיטות מתקדמות לחיזוק מבנים, גם באזורים המועדים לרעידות אדמה. למעשה, היעדר היכרות והתנסות עם טכנולוגיות אלו בישראל גורמת לכך שהמיומנויות הנדרשות כמעט ואינן מיושמות כאן. מתבטא בחוסר הנכונות של מערכת התכנון הקיימת להתמודד החסם התכנוני עם המורכבות של התחדשות המרקם העירוני הקיים, תוך כדי שמירה על ערכיו. המערכת מתקשה להתמודד עם הצורך בפתרונות מורכבים המשלבים עיבוי, שימור והתחדשות באותו מתחם. לכך מצטרף החוסר בראייה אסטרטגית ברמה העירונית, הנובע מתכנון ברמת המתחם או המגרש הבודד. בהיעדר כלי תכנון מתאימים והכוונה כוללת, ערים רבות במרכז ובפריפריה מתרחבות באמצעות הוספת שכונות חדשות בשוליהן, בעוד השכונות הוותיקות נותרות זנוחות. ) מדיניות ממשלתית 1 נובע משלושה היבטים מרכזיים: (החסם הרגולטורי המעדיפה הריסה ובנייה מחדש לשם הגדלת היצע הדיור – ולא, כצפוי, לשיפור, ) מערכת תקנים נוקשה בנושאי 2 להחייאה ולגיוון של מרקמים עירוניים ותיקים; (
16 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי חניה, רוחב כבישים, מגבלות על עירוב שימושים ועל חניה תת־קרקעית בין מבנים. )3 נוקשות זו מגבילה את היכולת ליצור התחדשות המשלבת עיבוי, שימור וחיזוק; ( חוסר גמישות של הרשויות המקומיות וּועדות התכנון, שמתקשות להתמודד עם פתרונות ייחודיים ומורכבים, בהתאם לצרכים ולדרישות של מרחב פנים־עירוני מתחדש. ז. המלצות של התחדשות שינוי סדר העדיפות הכלכלימוצע ,לפתרון החסם הכלכלי עירונית, ואימוץ גישה המעודדת פתרונות התחדשות באמצעות התמקדות בשימור המבנים והמרקמים הקיימים במקום הריסתם. הכוונה היא לתמיכה בשימור, בעיבוי ובהתחדשות על ידי התושבים, לצד עיבוי ותוספת מבנים על ידי יזמים. לצורך כך, וכלי מימון לחיזוק ולעדכון מבנים תמריצים כלכליים מותאמים מומלץ להציע ומרקמים קיימים. מוצע לגבש מנגנונים של מימון מקדים מצד הרשויות, על בסיס ההכנסה העתידית הצפויה, כדי להקל על יזמים ובעלי דירות לבצע חיזוק ושדרוג, לצד עיבוי של שכונות בצפיפות נמוכה, במגוון גדול של צורות בינוי. מוצע להיעזר במודלים, כגון קרן תמריצים לעדכון מבנים, רפורמה במנגנוני המיסוי והעידוד הקיימים והענקת תמריצים דיפרנציאליים שיתאימו למגוון פרויקטי התחדשות בכל שכונה. להגברת המודעות מוצע להשיק קמפיין מתמשך ,לפתרון החסם הקוגניטיבי התחדשות עירונית יוגדר של ולשינוי סדר העדיפות הלאומי, כך שהתוצרהציבורית כשיפור המרחב העירוני הוותיק והפיכתו למרחב עירוני איכותי ומגוון. יש להדגיש את הערך הקהילתי והתרבותי של שכונות ותיקות, ולפעול לשינוי התפיסות הציבוריות להכשיר את הנוגעות לערך של דיור משודרג לעומת דיור חדש. נוסף על כך, מוצע להכרת הערכים התרבותיים של שכונות ותיקות ציבור המתכננים והאדריכלים ולמעלות של שימור המרקם העירוני הוותיק והחייאתו. למשל, ניתן לערוך תחרויות תכנון ואדריכלות שידגימו את הפוטנציאל הטמון בכך. מוצע לתמוך בייבוא ובאיתור פתרונות טכנולוגיים חדשניים ,לפתרון החסם הנדסי לחיזוק ולשדרוג המבנים הקיימים, במטרה להנגישם לשוק הבנייה המקומי. כמו אדריכלים וקובעי מדיניות בנושא ,הדרכה והכשרה של מהנדסיםכן, נדרשת הפוטנציאל בתחום החיזוק המבני.
17 התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה להגדיר יש ליצור מסגרת חוקית שתאפשר לרשויות מקומיות ,לפתרון החסם תכנוני , לרבות הנחיות לשימור המרקם הפיזי והחברתי. יש אזורי התחדשות מיוחדים לדרוש שימוש במגוון של פתרונות, כולל חיזוק, עיבוי, תוספת מבנים ושיפור רשת הרחובות, ולקדם את ההתחשבות במאפיינים המקומיים והקהילתיים של כל שכונה. ברמה העירונית והאזורית, ולפתח מיומנות תיאום בין שימור לצמיחה נדרש לוודא יש לשתף את נוסף על כך, בהכנת תוכניות עירוניות שיש בהן שילוב בין ישן לחדש. ולוודא שהוא שותף בקביעת המדיניות התכנונית הציבור בתהליכי ההתחדשות ובתכנון הפיזי של המרחב העירוני השייך גם לו, וכן שבעלי דירות הם שותפים למימון ולשיפור של נכסיהם. יש ליצור מסגרת חוקית שתגבה את המעבר , לפתרון החסם הרגולטוריולבסוף, לתהליכי התחדשות עירונית שלא באמצעות הריסה. הדבר ידרוש עדכון כללים, תקנות וחוקי תכנון עירוניים שיתמכו בפתרונות חיזוק ועדכון יעילים, בתוספות בנייה בתוך שכונות בצפיפות נמוכה, ובהתאמה ושינוי של דרכים ושטחים פתוחים. יש להקל על הרשויות המקומיות בהליכי רישוי ותקנים, כך שיהיה ניתן לקדם תהליכים שיתאימו למגוון הרחב של מאפייני ,חוקי תכנון גמישיםבמהירות וביעילות. נדרשים השכונות ולדרישות המשתנות של כל אחד מהאזורים הגיאוגרפיים. » התחדשות עירונית. צילום: נמרוד גבע
18 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי על רקע נקודת המבט המסתמנת, הרואה בהתחדשות עירונית תהליך מתמשך של עירוניות בריאה ועמידה, המודל הדומיננטי בישראל נשען על הגישה הממשלתית של הריסת שכונות ישנות ולאחר מכן בנייתן מחדש ("פינוי־בינוי"), באמצעות הזמנת יזמים פרטיים להרוס ולבנות מחדש, מה שמאפשר להם למכור את הנכסים הבנויים הנוספים ובכך להרוויח מהפרויקט. מכיוון שמדיניות זו מעלה שאלות יסוד על קיימות ארוכת־טווח, מחקר זה בוחן את הפוטנציאל והאתגרים של התחדשות עירונית ללא הריסה בישראל. המחקר מבקש לזהות מסגרות חלופיות להתאמת מרקם המגורים לסטנדרטים עכשוויים, לרבות חיזוק סיסמי, מבלי לפגוע במרקם החברתי והתרבותי הקיים. במחקר זוהו חמישה חסמים מרכזיים המעכבים קידום התחדשות עירונית : נובע מהמודל הנוכחי, הדורש כדאיות כלכלית חסם כלכלי )1 ללא הריסה בישראל: ( גבוהה. שימור מבנים קיימים וחיזוקם הוא אתגר כלכלי, לעומת הריסה ובנייה מחדש; : מתייחס לתפיסות הציבור והרשויות בנוגע לערך הדיור הוותיק. חסם קוגניטיבי )2( ההעדפה הברורה לדירות חדשות ולמגורים במבנים גבוהים, הנתפסים כסמל סטטוס, משקפת את חוסר המודעות לערך התרבותי, הקהילתי והעירוני של שכונות : מתמקד באתגרים הטכניים של שיפוץ ושדרוג חסם הנדסי )3 ובניינים ותיקים; ( מבנים קיימים. למרות ההתקדמות הטכנולוגית, ישנו פער במודעות ובמיומנויות : מתייחס לפער חסם תכנוני )4( ; בשימוש בטכנולוגיות מתקדמות לשדרוג ולעדכון בין המדיניות הארצית המציעה פתרון אחיד, לבין הצורך להתאים תוכניות ייחודיות לכל שכונה, באמצעות שילוב של הריסה ושימור בהיקפים שונים של צפיפות. נוסף על כך, מדיניות התכנון בשנים האחרונות מכוונת לתוספת של יחידות דיור רבות, וגם תוכניות של ההתחדשות העירונית כפופות ליעד הזה ונדרשות לכלול תוספת : מתייחס למגבלות חסם רגולטורי )5 רבות של דירות בכל מתחמי ההתחדשות; ( ולקשיים הנובעים מחוקים, מתקנות וממדיניות שאינם מותאמים ואינם מעודדים פתרונות הכוללים שימור ושדרוג גם יחד. המחקר מציע מסגרת חדשה להתחדשות עירונית בישראל, תוך כדי שימת דגש על חשיבות שימור ושדרוג מבנים קיימים. גישה זו מחייבת שינוי מהותי בתפיסות מבוא 2
19 התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה קיימות, בתמריצים כלכליים, ברגולציה ובמדיניות התכנון הקיימת. כמו כן, היא מחייבת יישום פתרונות הנדסיים חדשניים ויצירתיים, התאמת תקנים והעלאת המודעות לערכם של מרקמים עירוניים ישנים. ממצאי המחקר :1 תרשים החסמים 02 חסם קוגניטיבי רשויות, יזמים ותושבים התופסים את הבניינים הקיימים כלא אטרקטיביים. 03 חסם הנדסי האתגר הטמון לכאורה בשיפור תשתיות, הוספת מעליות וכו' לטיפוסי מלאי הדיור הוותיק. 05 חסם רגולטורי הקושי לעמוד ברגולציה; כמות יח"ד, חניות ועוד. 01 חסם כלכלי האופן בו מוגדרת המסגרת ע"י המדינה, תלות ביזם. 04 חסם תכנוני כניסה למרקם בנוי ובחינתו דורשת הרבה יותר התעסקות מאשר סכמת הפינוי - בינוי.
20 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי רקע 3 התחדשות עירונית בעולם 3.1 התחדשות עירונית היא תחום מדיניות שמטרתו לטפל בהידרדרות כלכלית וחברתית באזורים עירוניים באמצעות שיפור המרקם הפיזי של הסביבה. הרעיון התפתח , ומאז הוא סמל לצמיחה מחודשת של הפעילות הכלכלית, 20 במהלך המאה ה־ התפקוד החברתי ואיכות הסביבה באזורים עירוניים. מדיניות ההתחדשות העירונית, כאמור, מתמקדת באתגרי המרחב על כל ממדיהם, לרבות ממדים פיזיים, כלכליים .)Roberts, 2000( וחברתיים תהליך ההתחדשות העירונית מתמקד בשיפור המרחב הפרטי והציבורי ובשינוי תדמית העיר או האזור המתחדש, במטרה להגביר את האטרקטיביות והלכידות החברתית. ההתחדשות העירונית צריכה כיום להתרחב מעבר למרכז העיר, לאמץ ), ולהבטיח שכל התחומים של Tallon, 2010( אזורים פרבריים, פנימיים וחיצוניים מדיניות ההתחדשות העירונית יעלו בקנה אחד עם עקרונות פיתוח בר־קיימה ). על הגישות הספציפיות הננקטות במסגרת תוכניות התחדשות Roberts, 2000( Leary &( עירונית להשתנות בהתאם למיקום ולגיאוגרפיה של המרחב המתחדש ). נשמעת גם טענה, שלפיה ייתכן שעינם של McCarthy, 2013; Morton, 2011 יזמים פרטיים אינה חדה דיה בזיהוי הזדמנויות כלכליות, והם עשויים שלא לאמץ ), מה שמדגיש את Cidell, 2010( בקלות שינויי מדיניות ללא קבלת תגמול ראוי החשיבות של מעורבות ציבורית בתהליך. התחדשות אזורי מגורים עירוניים נחוצה מסיבות כלכליות וחברתיות, ועליה למנוע סגרגציה מרחבית. הבעיות המטופלות באמצעות התחדשות עירונית הן רבות־פנים, והשלכותיהן משתרעות על תחומי הכשירות של גופים ממשלתיים רבים ושונים. פעולות שונות הננקטות במסגרת הליך ההתחדשות העירונית מבקשות להשיג מטרות מורכבות De( המתאפיינות במתחים בין הממדים השונים ובתרומתם לתוצאות הרצויות ). ההידרדרות באיכות האזורים העירוניים ניכרת בעיקר במבנה Magalhães, 2016 הפיזי. אזורים רבים בתוך העיר מצליחים לחדש עצמם באופן ספונטני הודות לפעולותיהם של יחידים, תושבים, יזמים ובעלי נכסים, או בזכות התארגנויות
21 התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה פנימיות שקמות בתוכם: של תושבים, ועדי שכונות, סוחרים ובעלי חנויות, רשות מקומית שמטפלת בתשתיות ועוד. נקודת המוצא בשנים האחרונות היא שמעורבות ממשלתית ועירונית נדרשת באזורים שבהם לא מתרחש שינוי ספונטני. לאזורים אלו ), ונדרשת מעורבות ממסדית במרחב 1 אנו קוראים "אנטי־אדפטיביים" (ראו תיבה הציבורי או בהקשר למרחבים הפרטיים, כדי להתניע בהם תהליכי התחדשות .)Alfasi et al., 2020; Tsahor et al., 2023( שכונות אנטי־אדפטיביות :1 תיבה עיר היא ישות דינמית הנמצאת בתהליך מתמיד של שינוי והתאמה. שינויים במבנים ובתשתיות נדרשים כמענה לתהליכי הבליה וההתיישנות של הסביבה הבנויה וכתגובה לשינויים בטכנולוגיה, באופנה ובאורח החיים, במבנה Alfasi & Portugali, 2004, 2007;( המשפחה, בתעסוקה ובתנועה במרחב ). מצב מתמשך של חידוש והתאמה נובע Moroni 2015; Moroni et al., 2020 מיוזמה של שחקנים רבים ומגוונים: בעלי נכסים פרטיים, חברות ועסקים, יזמים מסוגים שונים והממסד העירוני והלאומי. מסיבה זו, ואף שהיא בנויה מבטון, .)Ikeda, 2017( ברזל וזכוכית, יש המדמים את העיר לישות חיה ואורגנית ), לא כל חלקי העיר חשופים במידה Cozzolino, 2020( לטענת קוצולינו שווה לתהליכי השינוי המתמידים. בעיקר, שכונות שנבנו כחלק מהתכנון המודרני נוטות להיות במצב מתמשך של סטגנציה, מצב שהוא מכנה "אנטי־אדפטיביות". לא מדובר במצב דיכוטומי, אלא בסקאלה רחבה שמתארת את המידה שבה הסביבה הבנויה פתוחה לשינויים מגוונים, שאינם חלק מהתחדשות כוללת ביוזמת הרשויות. (שכונות תהליך התכנוןמאפייני השכונה האנטי־אדפטיבית נוגעים ל המתוכננות במלואן בידי מתכנן יחיד או קבוצה קטנה ומתואמת של מתכננים, (מבנים גדולים וזהים, לעיצוב המרחבישמוקמות ומאוכלסות בהינף אחד) ו שטחים פתוחים רבים, מספר מועט של כניסות ויציאות, ייעוד יחיד – מגורים, והפרדה בין המגורים למבני המסחר והציבור). שכונות אנטי־אדפטיביות הן אטרקטיביות מאד בעת הקמתן, בגלל תחושת הפרבר המנותק שהן מעניקות, האוכלוסייה ההומוגנית וריבוי השטחים הפתוחים. אבל אלה גם גורמים לכך שהן מתקשות להשתנות ולהסתגל לנסיבות חדשות, או פשוט להתעדכן, מה שהופך אותן למועדות להידרדרות מהירה ומכלילה.
22 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי של המאה 60 וה־ 050 בישראל, כל השכונות שנבנו על ידי המדינה בשנות ה־ עונות על המאפיינים הללו. מחקרים מעלים כי יותר מחמישים שנה 20 ה־ לאחר בנייתן, הן נותרות כמעט ללא שינוי, עם הרחבה לא מתואמת וככל הנראה לא מורשית של דירות. הרשויות המקומיות איבדו את האמון במקומות הללו, מה שמוביל לשירותים נחותים ולהיעדר אכיפה נגד בנייה פיראטית. הקיפאון הפיזי מוביל להידרדרות הסביבה החברתית, וגם מחירי הנדל"ן .)Alfasi et al., 2020( נמוכים מבשכונות אחרות הן אנטי־אדפטיביות. 1990 נוסף על כך, שכונות שתוכננו ונבנו בישראל מאז כולן נבנות בדגם של "מגדלים בפארק", עם מעט מאוד כניסות אליהן ויציאות מהן, בינוי חזרתי ואחיד והפרדה בין מבני המגורים והמסחר (סויה .)2024 , ואלפסי בשונה מכל אלה, אזורים אדפטיביים נמצאים בתהליך שינוי מתמיד וקבוע, המערב מגוון גדול של יזמים, תושבים ובעלי נכסים. יש בהם עוברי אורח רבים ומבקרים מחוץ לשכונה שגורמים גם הם שינוי, בדרכם. במקומות כאלה השינוי מתרחש מאליו, או בעקבות התערבות של הממסד העירוני במרחב הציבורי, ולכן הוא לא מחייב מהלכים כוללים של התחדשות עירונית בתחום .)Alfasi et al., 2020( המגורים כדי להתעדכן כרמון מציעה דרך פעולה נוספת למימוש תהליכי התחדשות: "האסטרטגיה ). בדומה לאדריכלות קהילתית, מדובר בפתרון לבעיות 2 האורגנית" (ראו תיבה הקשורות לאזורים עירוניים עניים, הסובלים מכיעור, גודש וזיהום. האסטרטגיה האורגנית להתחדשות עירונית :2 תיבה ) מכונה Carmon, 2002a( האסטרטגיה האורגנית להתחדשות שמציעה כרמון The Phoenix Strategy for Updating Housing( " "אסטרטגיית הפניקס ). במקומות אחרים, היא נקראת גם גישת "הבנייה הפתוחה". Stock מדובר ביוזמת פיתוח קהילתית שמטרתה לשפר את תנאי הדיור בשכונות שבהן מתגוררת אוכלוסייה מהמעמד הנמוך והבינוני. היא נמצאה ישימה בכמה מדינות באירופה, בייחוד עבור מלאי הדיור לאחר מלחמת העולם השנייה, וגם בשכונות המאכלסות דיירים בעלי הכנסה נמוכה, מעמד פועלים ושכונות מהגרים, ובפרברים של מעמד הביניים בארצות הברית.
23 התחדשות בת־קיימה הפוטנציאל של התחדשות עירונית ללא הריסה האסטרטגיה האורגנית רלוונטית לפרויקטים חדשים של בנייה, אבל היא חשובה במיוחד לשיפוץ ולשיקום, ומיושמת במדינות שונות ברחבי העולם .)Carmon, 2002b( על פי אסטרטגיה זו, חידוש הדיור יכול להיות מרכיב חשוב ביצירת שינוי עירוני, הוא כלי לקידום מטרות חברתיות ויעדים אישיים של התושבים, וגם שעונה על ערכים סביבתיים ומגביר את האטרקטיביות הכלכלית של המרחב העירוני. הבסיס לכל אלו הוא דיור בשליטה עצמית, שבו הדיירים מקבלים החלטות מרכזיות בנוגע לתכנון ולבנייה של בתיהם, כאמצעי מרכזי לבנייה ושיפוץ של דיור. להגברת השליטה של התושבים על בתיהם יש יתרונות קהילתיים, לצד שיפור פיזי של מלאי הדיור, ייצוב האוכלוסייה בשכונות הוותיקות ומניעת הידרדרות השכונה (שם). ) עדכון והתאמה של דיור קיים 1 שלושת עקרונות הליבה של האסטרטגיה הם: ( ) בקרת משתמשים, כלומר התושבים 2 לצרכים ולאפשרויות של התושבים; ( ) שותפויות מיוחדות, בייחוד בין 3 הם חלק בלתי נפרד מקבלת ההחלטות; ( התושבים, הרשויות המקומיות ויזמים חיצוניים, למימון ההתחדשות ולתוספת יחידות דיור. דוגמה לכך היא יוזמה של קבוצת אדריכלים הולנדים, שסייעו לדיירי בניינים רב־קומתיים ורב־משפחתיים לעצב מחדש, בקלות ובזול את דירותיהם. היוזמה כללה עיצוב מודולרי המאפשר לכל דייר לעצב מחדש את מעטפת הדירה בהתאם להעדפותיו וליכולותיו הכלכליות. האופי האינדיבידואלי של מעורבות המשתמשים מאפשר גיוון בתוך דיור המוני ואחיד, וכן בחירה בין חלופות שהוכנו בידי אנשי מקצוע. האסטרטגיה מבקשת להביא להשפעות חיוביות ניכרות, לשנות את תדמית השכונה ולהניע עוד ועוד תושבים להצטרף לתהליך. כמו כן, ישנו דגש על שימוש בחומרים ידידותיים לסביבה ובשיטות תכנון התורמות לחיסכון באנרגיה ובמים. אסטרטגיה זו מתאימה למגוון קבוצות אוכלוסייה בתנאים שונים, לסוגי בנייה רבים למגורים, לשינויים פיזיים ולדרגות משתנות של מעורבות ממשלתית .)Carmon, 2002a(
24 יעל רונן, נורית אלפסי, רחל קטושבסקי התחדשות עירונית בישראל 3.2 בעשור האחרון, התחדשות עירונית בישראל היא רכיב חשוב בתכנון העירוני ובמדיניות הדיור. המוטיבציה הממשלתית לקידום הנושא נובעת מהרצון לתת מענה להיצע הקרקעות המצומצם במדינה, למצוקת הדיור החריפה ולמלאי הגדול של מגורים ישנים בכל רחבי הארץ. מנקודת מבט זו, שיפור איכות חייהם של התושבים הוא תוצר משני בלבד, ותוספת יחידות הדיור היא המטרה העיקרית ), התחדשות Carmon, 1999( ). על פי כרמון Geva & Rosen, 2018, 2022, 2023( השכונות בישראל החלה בשני הדורות הראשונים של מדיניות ההתחדשות. הדור הראשון, המכונה "עידן הבולדוזר" בשל מדיניות ההריסה שעליה הוא התבסס, החל . בדומה למדיניות החידוש 20 של המאה ה־ 60 ותחילת שנות ה־ 50 בסוף שנות ה־ במקומות אחרים בעולם, הממשלה הקימה רשות להריסה ולפיתוח מחדש של אזורי עוני, תחת הכותרת "בינוי ופינוי אזורי שיקום". במסגרת זו נעשתה העברה כפויה של תושבים מבתיהם ונבנו שיכונים שלא הלמו את צורכיהם. גישה זו עוררה תרעומת עממית, והתוכנית הופסקה לאחר שאושרו שלושה מיזמי הריסה בלבד (שם). הדור השני של מדיניות ההתחדשות, המכונה "שיקום שכונות", תואם אף הוא למדיניות שאומצה במרבית המדינות באירופה ובארצות הברית. עקרונותיו של פרויקט השיקום הישראלי מבטאים את רוח הדור השני של תוכניות השיקום בעולם, בהם: שילוב של שיקום פיזי וחברתי, הקצאות לפי רמת נזקקות שכונתית ולא אישית או משפחתית, ועבודה עם האוכלוסייה הנוכחית, בסביבה הנוכחית, כלומר אי־החלפת אוכלוסייה או עדכונה. עקרונות אלה יושמו באדיקות ובהרחבה תחת הכותרת "שיקום שכונות והתחדשות השכונות בישראל". הפרויקט יצא לדרך הוכרז כפרויקט לאומי. בכל ערי המדינה, מצפון עד 1977 , ובשנת 1976 בשנת דרום, לפחות שכונה אחת השתתפה בפרויקט זה, ולעיתים אף יותר מאחת. נכללו איש. עם 800,000 אזורי מגורים, שבהם אוכלוסייה כוללת של כ־ 130 בפרויקט כ־ זאת, ההתלהבות מהתוכנית שככה בהדרגה, וניכר שתרומתה לשיפור תדמיתן של .80 שכונות המצוקה הייתה מועטה. תקציביה צומצמו בעקביות מאז אמצע שנות ה־ החלו להתרחש תהליכים של התחדשות ספונטנית 80 לצד זאת, במהלך שנות ה־ באזורי מגורים עירוניים בערים גדולות בישראל (שם). בתקופה זו, על רקע העלייה הכללית ברמת החיים בישראל, החליטו רבים לעזוב את הדיור הציבורי ולרכוש דיור ברמה גבוהה יותר בשוק הפרטי. אחרים, שנקשרו למקומותיהם או שלא יכלו לממן מעבר, החליטו להשקיע בדירת מגוריהם, בתהליך עצמאי של עדכון והגדלת יחידת
RkJQdWJsaXNoZXIy Mjk0MjAwOQ==