2026 יולי היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות היבטים משילותיים ביישובי החברה הערבית בישראל אחמד חג'אזי אור קרסין
היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות היבטים משילותיים ביישובי החברה הערבית בישראל ד"ר אחמד חג'אזי, ד"ר אור קרסין
בהוצאת המרכז למחקרי סביבה וקיימות, האוניברסיטה הפתוחה 1/26 מחקר מס' 2026 יולי ד"ר אחמד חג'אזי, ד"ר אור קרסין :כותבים גב' ריהאם שיח' חלילעוזרת מחקר: דפי בר אילןעריכה: יעל עינת־ארדיטיעיצוב גרפי: ד"ר אחמד חג'אזיצילום תמונת שער: עו"ד נמרוד גבערכז מחקרים: היערכות ומוכנות למצבי .)2026 חג'אזי, א', וקרסין, א' (לציטוט מחקר זה: חירום אקלימיים ברשויות מקומיות: היבטים משילותיים ביישובי החברה המרכז למחקרי סביבה וקיימות, האוניברסיטה הפתוחה, .הערבית בישראל .1/26 מחקר מס' כל התצלומים צולמו על ידי ד"ר אחמד חג'אזי, אלא אם כן צוין אחרת.
על אודות המרכז למחקרי סביבה וקיימות באוניברסיטה הפתוחה ,2023 המרכז למחקרי סביבה וקיימות הוקם באוניברסיטה הפתוחה בשנת מתושבי מדינת ישראל 90% במענה למשבר העירוניות המחריף – יותר מ־ שיעור זה יגדל 2065 מתגוררים ביישובים בעלי אופי עירוני, והצפי הוא שעד שנת מהאוכלוסייה. ישראל הופכת למדינה שהיא עיר אחת גדולה. 95% לכדי בבואנו לשרטט תמונה של החיים העירוניים בישראל בעתיד, אין צורך להרחיק ראות כדי לחזות את ההשפעות של גידול האוכלוסין והצפיפות בתחומים רבים. בנייה צפופה של מגדלים לגובה, אובדן שטחים פתוחים וירוקים, חום מהביל, הצפות בחורפים – כל אלה הולכים ומקצינים. גודש עצום שהולך ומחריף בכבישים וזיהום אוויר גובר הם רק מעט מהתרחישים האפשריים והסבירים העומדים לפתחה של ישראל. כדי להתמודד בהצלחה מול שלל הסיכונים הנובעים מתרחישים אלו, נדרשת ראייה חדשנית לצד תפיסת תכנון בת־קיימה, המגובה בתוכניות עבודה מבוססות נתונים ומדע. המרכז למחקרי סביבה וקיימות מקדם יוזמות מדעיות ומחקריות שיסייעו בהובלת תהליכי תכנון בר־קיימה במישור המקומי והלאומי, מתוך מטרה להיענות לאתגרים העירוניים של המדינה. מחקרי המרכז מניחים תשתית חיונית לקבלת החלטות מבוססות נתונים – תשתית שתאפשר עתיד עירוני טוב ומקיים יותר. אנו מגבשים את הידע הנחוץ לפיתוח חוסן עירוני ולקידום היערכות לשינויי האקלים, להטמעת אנרגיה מתחדשת וטכנולוגיות מקיימות אחרות בערים, להתחדשות עירונית מתחשבת בסביבה ועוד. כל זאת, מתוך ראייה של קיימות וצדק סביבתי לכל קבוצות האוכלוסייה בישראל. העשייה המחקרית שלנו נועדה לספק מענה מקיף ורב־תחומי לאתגרים אלה ואחרים. במבט לעתיד הלא־רחוק, האתגרים הסביבתיים נעשים ממשיים ואף מחריפים, ובתוך כך קידום מדיניות עירונית בת־קיימה הופך לצו השעה. זו העת לפעול על פי האמרה הידועה: "חושבים עולמית – פועלים מקומית!". ד"ר אור קרסין, מייסדת המרכז למחקרי סביבה וקיימות
תוכן 6 תקציר 8 מבוא 1 10 סקירת ספרות 2 10 מודל המשילות האדפטיבית 2.1 15 משילות אדפטיבית: מגבלות ופערים בין התיאוריה 2.2 ליישום בהיערכות לשינוי אקלים 18 תנאים מוסדיים ליכולת אדפטיבית של רשויות מקומיות 2.3 20 משילות מרובת שחקנים בתחומי היערכות 2.4 לאירועי קיצון אקלימיים בישראל הרשויות המקומיות הערביות בישראל בהקשר 2.5 23 של משילות אדפטיבית 26 שיטת המחקר 3 26 שיטת המחקר ומקורות המידע 3.1 27 מאפייני הרשויות שנכללו במחקר 3.2 28 2030 תוכנית פעולה להיערכות לשינויי האקלים 3.3 30 ממצאים ודיון 4 30 ביזור – חלוקת סמכויות ואחריות רשתית 4.1 35 שיתוף פעולה רשתי 4.2 38 למידה 4.3 42 רפלקסיביות וגמישות 4.4 45 זמינות ומחסור במשאבים, ויכולת אדפטיבית 4.5 של הרשויות המקומיות 48 סיכום 5 50 מסקנות והמלצות מדיניות 6 54 נספח 7 62 מקורות 8 68 הכותבים 9
6 אור קרסין | אחמד חג'אזי בשל הבדלים בתנאי מיקרו־אקלים וגיאומורפולוגיה, ההיערכות לאירועי קיצון אקלימיים, כגון שרפות, הצפות ואירועי חום קיצוני, מתרחשת ברובה במישור המקומי. בד בבד, פעולות מניעה, הכנה והתמודדות ננקטות בידי מגוון שחקנים, ומלבד גופים של השלטון המקומי מעורבים בהן גם גופים של השלטון המרכזי, עסקים וקהילה. מחקרים מלמדים שכדי שפעולות ההיערכות יהיו יעילות ומועילות, אותם גורמים נדרשים לתכנן ולבצע את הפעולות באופן מתואם ובתנאי אי־ודאות. עליהם לגלות גמישות בהתאם לנסיבות המשתנות, וללמוד ולתקן את דרכי פעולתם. כדי שתנאים אלה יתקיימו, יש צורך בהסדרים משילותיים מורכבים, והם אלו אשר מכתיבים את מידת ההצלחה של ההיערכות במישור המקומי. מחקר זה בוחן באופן ביקורתי הסדרים משילותיים הקיימים בשלוש ערים בולטות בחברה הערבית בישראל, בראי המסגרת התיאורטית של משילות אדפטיבית. תיאוריה זו מציעה פריזמה שדרכה ניתן לחקור הסדרי משילות הפועלים ברמה המקומית, במטרה לשפר את ההיערכות לאירועי קיצון אקלימיים, לבחון מיהם השחקנים הפעילים בזירה, מהן דרכי הפעולה שלהם, ובאיזו מידה הם עשויים להתגלות כמועילים לחיזוק החוסן והמוכנות לשינויי האקלים. על בסיס הספרות המחקרית ביצענו אופרציונליזציה של המסגרת התיאורטית, כדי לבחון את הסדרי המשילות ותוצאותיהם בהתבסס על ארבעה ממדים של משילות אדפטיבית: ) (אנו מכנים אותה גם משילות מבוזרת), polycentric משילות רב־מוקדית ( למידה, תיאום ושיתוף פעולה, רפלקסיביות וגמישות. המחקר נשען על ניתוח תוכן איכותני שכלל סקירת מסמכי מדיניות וראיונות מעמיקים שנערכו עם עשרים ושניים בעלי תפקידים בכירים ברשויות ומחוצה להן. הראיונות קודדו וניתחנו את תוכן ההיגדים העולים מהם. המחקר מציג את הניתוח ודן במשמעויותיו, לאור המסגרת האנליטית המבוססת על התיאוריה. אנו למדים כי הסדרי משילות הנהוגים בישראל בהיערכות לאירועי קיצון אקלימיים (שרפות, שיטפונות וחום קיצוני) חופפים במידה רבה להסדרי המשילות בתחומי ההיערכות למצבי חירום בכלל. מדובר בהסדרים היררכיים בחלקם, שבהם לא מעט סמכויות לקבלת החלטות מרוכזות בידי השלטון המרכזי, ובפרט בידיים של גופים בעלי אופי ביטחוני (רשות החירום הלאומית, כיבוי אש, ופיקוד העורף). זאת, בעוד האחריות לביצוע מבוזרת לשלטון המקומי. מערכת משילות תקציר
7 היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות ) או מערכת self organizing זו רחוקה מלהיות מערכת מאורגנת באופן עצמי ( ), מאחר שרגולציה נוקשה מאסדרת את emergent systems ממשל מתהווה ( מרבית תחומי פעילותה. מלחמות עוקבות ומשבר הקורונה זימנו תרגול חשוב עבור המוסדות המעורבים, שבעקבותיו הם למדו והשתפרו. בשל יישום ההסדרים, בחלק לא מבוטל של המצבים, באמצעות ועדות מל"ח (משק לשעת חירום) מקומיות, מושם דגש רב על צעדי התמודדות עם הסיכונים, והרבה פחות משאבים מושקעים בצעדי מניעה והכנה למזעורם. בתנאים של הכרזה על שעת חירום בידי גופי הממשל המרכזי, האפיקים לשיתוף פעולה נדמים כסדורים ופועלים היטב. בד בבד, עולה כי אם יתרחש מקרה קיצון אקלימי, הטיפול בו יהיה מקומי מובהק (ולא יזמן מעורבות של גורמים ארציים), ואילו מנגנוני התיאום ושיתוף הפעולה בין מוקדי הממשל השונים יהיו מוגדרים פחות. היעדרה של תשתית קהילתית חזקה וחולשת המוסדות המקומיים עלולה להביא לכישלון בתגובה. בולט בייחוד היעדר העיסוק בצעדי הכנה ומניעה ברשויות שנבחנו, ותחתיו נמצאה התמקדות ב"כיבוי שרפות", תרתי משמע. אין יישום או גיבוש מספקים של תוכניות עבודה קונקרטיות שמוציאות לפועל צעדים מניעתיים לצמצום פגיעות ומזעור סיכונים. לצד הלמידה המתמשכת ויוזמות להכשרה ומעורבות של גורמי מקצוע ברשויות ומחוצה להן בהיבטים של שינוי אקלים, מצאנו מעט עדויות למעורבות מלמטה של גורמי קהילה. עיקר היוזמה לערב תושבים מגיעה מצידן של הרשויות המקומית באמצעות הכשרות והעברת מידע. כמו כן, יש מעט מאוד ביקורת וניסיון לשנות דפוסים המעצימים את ההידרדרות האקולוגית ואת הפגיעות הנלוות לה. לסיכום, בעוד הסדרים שמטרתם לתת מענה לאירועי חירום אקלימיים פועלים ועשויים לאפשר התמודדות סבירה, הסדרים שנועדו למנוע או למזער את מצבי החירום וההשלכות הזוחלות של שינוי האקלים כמעט נעדרים. כך, עולה שתכנון לצמצום הפגיעות, הקטנת הסיכונים, עירוב רחב יותר של הקהילה ולמידה ביקורתית רפלקסיבית אינם בולטים או ממוסדים. שיפור מגוון ההיבטים המשילותיים הללו יכול לעודד מזעור סיכונים ומוכנות טובה יותר של הרשויות בטווח הבינוני והארוך.
8 אור קרסין | אחמד חג'אזי בשנים האחרונות גוברות ההשפעות של שינויי האקלים על ערים ומרחבים עירוניים, השפעות המתבטאות בעלייה בתדירות ובעוצמה של אירועי קיצון, ). מגמות אלו IPCC, 2022( כגון הצפות, שרפות, גלי חום והתפשטות מחלות מציבות גם בפני רשויות מקומיות בישראל (ובייחוד בפני הפגיעות שבהן) אתגר המחייב היערכות. בד בבד, היערכות למצבי קיצון אקלימיים תלויה בקיומן של יכולות מוסדיות ומשילותיות שתתמוכנה בתכנון למיתון ההשפעות של הסיכונים האקלימיים, בנקיטת צעדים למזעור הפגיעות ושיפור יכולת מתן המענה בשעת .)Akinsanola, 2025) משבר, וכן למידה ושיפור המערכות באופן מתמשך משילות אדפטיבית כמסגרת רעיונית מציעה מתווה שיכול להנחות פיתוח מנגנוני משילות שייטיבו להתמודד עם מצבי סיכון ואי־ודאות אקלימיים. היא מניחה רב־ מוקדיות משילותית (אנו מכנים אותה גם משילות מבוזרת), ומציעה דרכים שבהן מוקדי כוח שונים עשויים לשתף פעולה זה עם זה ולערב גורמים מהקהילה. נוסף על כך, היא שמה דגש על למידה רציפה מתוך אירועי עבר וגמישות בשינוי מנגנוני הממשל הקיימים. עם זאת, מחקרים מצביעים על פערים בין המסגרת הרעיונית לבין יישומה בפועל, בעיקר בהקשרים של רשויות מקומיות המאופיינות במשאבי Folke et al., 2005; Armstrong( תקציב מוגבלים או במבנים ארגוניים ריכוזיים .)& Kamieniecki, 2017 ישראל היא מרחב ייחודי לבחינת המודל שמציעה המשילות האדפטיבית בהקשר של היערכות לאירועי קיצון אקלימיים במישור המקומי, בשל חשיפה גבוהה של ). היבטים IPCC, 2022; Zittis et al., 2022( , האזור לאירועי מזג אוויר קיצוניים נוספים שהופכים את ישראל למקרה בוחן מעניין הם הניסיון שרשויות מקומיות צברו בהכנה לקראת אירועי חירום מתוך אירועים קודמים (מלחמתיים ומגפת הקורונה) ובהתמודדות עימם, וקיומן של רשויות רבות מוחלשות ופגיעות, דוגמת ערים בחברה הערבית בישראל. הרשויות המקומיות בישראל אחראיות לניהול שוטף ולאספקה של שירותים חיוניים רבים במצבי חירום, כולל טיפול בסיכונים הנובעים משינוי אקלים. לצד זאת, הן נתונות למגבלות מימוניות, תקציביות ורגולטוריות רבות, והאוטונומיה הפיסקלית שלהן נמוכה מאוד לעומת האוטונומיה של רשויות מקומיות בעולם ). תלות מוסדית זו בולטת במיוחד ברשויות Ladner et al., 2023( המפותח מבוא 1
9 היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות מוחלשות כגון רשויות בחברה הערבית, אשר נסמכות במידה רבה על תקציבים .(Karassin et al., 2025( ממשלתיים מחקר זה בוחן את מוכנותן של שלוש רשויות מקומיות ערביות לניהול אירועי אקלים קיצוניים: האחת באזור הדרומי של ישראל (בנגב), השנייה במרכז הארץ (באזור המשולש הצפוני), והשלישית בצפון (באזור הגליל המערבי). הרשויות, כולן במעמד עיר, מייצגות מגוון גיאוגרפי, אתני ודתי. המחקר מתבסס על ניתוח ראיונות עומק עם בעלי תפקידים בכירים ברשויות ומחוצה להן, וכן על מסמכים מקצועיים (תוכניות חירום, תוכניות אסטרטגיות לניהול משבר האקלים, רגולציה ועוד). מטרת המחקר היא להכיר מקרוב את יכולתן הארגונית־ניהולית של הרשויות המקומיות בחברה הערבית, ולבחון את היכולות הללו לאור מבני המשילות הקיימים, בהקשר של התמודדות עם אירועי אקלים קיצוניים, מוכנות לקראתם ומניעתם. המחקר מאפשר לבחון את רמת ההיערכות המוסדית בפועל, ולנתח את המנגנונים המאפשרים, או המגבילים, משילות אדפטיבית ברמה המקומית. ממצאי המחקר מצביעים על תמונה מורכבת. מצד אחד, הרשויות מפגינות התקדמות בבניית מערכי חירום, בתרגול, בשיתוף מומחים ובהפקת לקחים. מצד אחר, ניכרים פערים בתיעוד, בסטנדרטיזציה, בבקרה פנימית, בשיתוף הנתונים ובמעבר מגיבוש תוכניות אסטרטגיות ליישומן בתוכניות עבודה, ובעיקר ביישום של צעדי מוכנות ומניעה. כמו כן, זוהו הבדלים ניכרים בין הרשויות, וגם בתוך כל רשות, בין ההנהלה הבכירה לדרגי הביצוע, הבדלים המעידים על רמות שונות של למידה ומיסוד ארגוני. בדוח זה מציג את המסגרת התיאורטית של משילות אדפטיבית ואת השימוש 2 פרק 3 שנעשה בה בספרות המחקרית כדי לחקור היערכות מקומית לשינוי אקלים. פרק מציג את שיטת המחקר ומספק רקע רלוונטי על הרשויות המעורבות במחקר. פרק מציג את ממצאי המחקר ודן בהם. לבסוף, מובאים פרק סיכום ופרק מסקנות 4 והמלצות מדיניות. היבטים נוספים שהופכים את ישראל למקרה בוחן מעניין הם הניסיון שרשויות מקומיות צברו בהכנה לקראת אירועי חירום מתוך אירועים קודמים (מלחמתיים ומגפת הקורונה) ובהתמודדות עימם, וקיומן של רשויות רבות מוחלשות ופגיעות, דוגמת ערים בחברה הערבית בישראל. "
10 אור קרסין | אחמד חג'אזי מודל המשילות האדפטיבית 2.1 היערכות מקומית לשינויי אקלים מציבה סדרה של אתגרי משילות: אי־ודאות רבה, ידע שנוי במחלוקת, שחקנים ממגוון סוגים ומנדטים מוסדיים מפוצלים ). אתגרים אלו תואמים במידה רבה את מבנה הבעיה LSE cities, 2022( adaptive שלשמה פותחה גישת המשילות האדפטיבית. משילות אדפטיבית ( ) היא מסגרת מושגית לניהול מערכות חברתיות־אקולוגיות governance מורכבות, המדגישה גמישות, למידה חוזרת ונשנית, שיתוף פעולה בין שחקנים מרובים, ניסוי וטעייה, וכן יכולת מוסדית להתאים את עצמה למציאות בתנאי אי־ ודאות. מאז התפתחותה בראשית שנות האלפיים, גישת המשילות האדפטיבית זכתה להתייחסות ממגוון נקודות מבט תיאורטיות המשלבות יסודות של חשיבה Cosens et ), משילות רשתית ואקולוגיה פוליטית ( resilience thinking על חוסן ( .)al., 2023; Karpouzoglou et al., 2016 במאמרים הראשונים והמשפיעים בתחום, הוגדרה משילות אדפטיבית כמבנה חברתי־אקולוגי ש"תומך בהתארגנות עצמית", בונה "ידע על דינמיקות של מערכות אקולוגיות", ומחבר בין שחקנים בקני מידה שונים באמצעות "ארגוני ). המשילות האדפטיבית תוארה גם כהתפתחות של Folke et al., 2005( " גישור הניהול האדפטיבי למסגרת מוסדית רב־רובדית שבה מערכות משילות נדרשות באופן מתמשך "ללמוד, לתאם ולהתכוונן", בהתאם למשאבים אקולוגיים חדשים ). בכך, הוסיפו דיוק מוסדי כשהגדירו משילות סביבתית DeCaro et al., 2017( אדפטיבית כסדרי ממשל ומשפט מעוצבים במכוון, כגון תקנים גמישים, רגולציה מבוססת ביצועים ונהלים משתפי ציבור, שמטרתם לקדם התאמה, התארגנות עצמית ושיתוף פעולה. בהסתמך על תיאוריות ארגון ומערכות, יש המציעים לראות במשילות אדפטיבית את יכולת המערכות המוסדיות לזהות תנודתיות van סביבתית, לתרגם תצפיות לקבלת החלטות חדשות, ולמסד תהליכי למידה ( .)Assche et al., 2022 היא מאפיין מרכזי של השפעות שינויי האקלים בקנה המידה אי־ודאותראשית, המקומי. תכנון עירוני אדפטיבי מתקיים בתוך "אי־ודאות עמוקה", שבה תנאים אקלימיים, חברתיים, כלכליים ותשתיתיים משתנים בדרכים שקשה לחזותן, כך שמודלים תכנוניים לינאריים ודטרמיניסטיים הופכים לבלתי מספקים. חוקרים טוענים כי יש לעצב משילות סביבתית כך שתאמץ שינוי, למידה ואי־ודאות, סקירת ספרות 2
11 היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות במיוחד במצבים שבהם סִפּים אקולוגיים, אי־לינאריות ומשובים מורכבים מקשים ). המשילות האדפטיבית, בהדגשתה את Folke et al., 2005( על יכולת החיזוי הגמישות, חקר התרחישים, הניטור ויכולת ההתאמה הרפלקסיבית־איטרטיבית, מספקת מענה ישיר לאי־ודאות זו באמצעות טיפוח מערכות משילות היכולות .)Jurgilevich, 2023( לעדכן אסטרטגיות בהתאם להתפתחות התנאים ופירושים שונים של סיכוני אקלים בולטים במיוחד ידע שנוי במחלוקתשנית, בקנה המידה המקומי, שבו כל אחד מהקהילות השונות, השחקנים הפוליטיים, המגזרים הכלכליים והקבוצות החברתיות חווים את הסיכונים האקלימיים באופן שונה. סיכון אקלימי בקנה המידה הקהילתי הוא בראש ובראשונה תהליך תרבותי־ פוליטי, המושפע לא רק מידע מדעי אלא גם מחוויה אישית, מזהות ומכוח. מאחר שמשילות אדפטיבית משלבת במפורש מערכות ידע מרובות באמצעות שותפות, ), היא מציעה מסגרת ליישוב תפיסות co-production( שיח ושיתוף בייצור ידע ). משילות Granderson, 2014( סיכון מתחרות ולשילוב מומחיות מסוגים שונים אדפטיבית מחייבת ריבוי תיאורטי, משום שבעיות סביבתיות מאופיינות בהבנָיות מתחרות, עובדה ההופכת אותן למסגרת מתאימה במיוחד בהקשרים שבהם .)Karpouzoglou, 2016( הידע שנוי במחלוקת
12 אור קרסין | אחמד חג'אזי עומדים במרכז ריבוי מוקדי כוח ושחקנים מרמות ממשל מגוונות שלישית, השפעות שינויי האקלים על השלטון המקומי. היערכות מקומית מושפעת מתהליכים אקלימיים גלובליים, ממשטרי תכנון אזוריים, ממדיניות לאומית, וממערכות אקולוגיות מקומיות ומערכות חוצות גבולות. ההשלכות של ההסתגלות המקומית מושפעות עמוקות ממוסדות אזוריים, ממדיניות מדינתית וממנגנוני תיאום בין רשויות. הסתגלות טרנספורמטיבית מחייבת הסדרי משילות היכולים לחבר בין היבטים רב־רובדיים ורב־ממדיים של ידע, ערכים וסמכויות ארגוניות, Chaffin et al., 2014;( בדיוק מסוג התיאום שמקדמת המשילות האדפטיבית (. המשילות האדפטיבית היא במהותה רב־רובדית. Granberg et al., 2019 התאמת מבני המשילות למערכות חברתיות־אקולוגיות מחייבת היערכות הנשענת על מערכות משפטיות ומוסדיות רב־מוקדיות (פוליצנטריות), המאפשרות תיאום .)DeCaro et al., 2017( בין רמות ממשל שונות הוא חסם מרכזי להסתגלות מקומית ועירונית פיצול מנדטים מוסדייםרביעית, ). לעתים קרובות הסתגלות עירונית נכשלת משום Rogers et al., 2003( שהסמכויות מפוזרות בין מחלקות ורמות ממשל שונות, מה שמוביל לחוסר התאמה בין מנדטים מוסדיים ופערי סמכות. משילות אדפטיבית, שעקרונותיה מתבססים על תיאום בין מגזרים, שיתוף פעולה רב־שחקני ותכנון אינטגרטיבי, .)Jurgilevich, 2023) חיונית להתמודדות עם חסם זה אי־ודאות, ידע שנוי במחלוקת, ריבוי מוקדי כוח ושחקנים, ופיצול מנדטים מוסדיים – הם האתגרים שגישת המשילות האדפטיבית מבקשת לתת להם מענה. לפיכך, יישום משילות אדפטיבית על פעולות הסתגלות מקומיות, בעולם האמיתי, אמור לאפשר מסגרת לניתוח נורמטיבי של האסטרטגיות והמוסדות הקיימים. דרך פריזמה זו ניתן לבחון כיצד הסדרי המשילות נותנים ביטוי למבנים רב־מוקדיים ורשתיים, יוצרים מנגנוני שיתוף והשתתפות כדי להתגבר על פיצול מוסדי, ותורמים ללמידה, לגמישות ולרפלקסיביות, במטרה להתגבר על תנאי אי־ הוודאות והידע השנוי במחלוקת. משילות אדפטיבית נשענת על ארבעה עמודי תווך מרכזיים: רב מוקדיות וביזור מוסדי (פוליצנטריות); שיתוף פעולה; למידה ורפלקסיביות, המאפשרים יחד התמודדות עם מורכבות ואי־ודאות במערכות חברתיות־אקולוגיות. אי־ודאות, ידע שנוי במחלוקת, ריבוי מוקדי כוח ושחקנים, ופיצול מנדטים מוסדיים – הם האתגרים שגישת המשילות האדפטיבית מבקשת לתת להם מענה. "
13 היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות הם אבן יסוד ונקודת מוצא . רב־מוקדיות וביזור מוסדי (פוליצנטריות) 1 למשילות אדפטיבית שמתקיימת בה מעורבות של שחקנים ממגוון רמות משילות, כגון ממשלה ורשויות השלטון המרכזי, מועצות אזוריות, רשויות .)Folke et al., 2005; Cosens et al., 2023( מקומיות וארגוני חברה אזרחית מדובר במעורבלות של ריבוי שחקנים בעלי כוח, כלומר כאלה שנתונות ). מכאן שהחקיקה DeCaro et al., 2017( בידיהם סמכויות משפטיות הקיימת מפקידה סמכויות לקבל החלטות ולבצע פעולות באותו נושא או בנושאים קשורים (סמכויות מקוננות) בידי רמות ממשל שונות, כגון קהילה, ). מבני סמכות Datta et al., 2022( שלטון מקומי, שלטון אזורי ושלטון לאומי coupling/( רב־מוקדיים דורשים מארגונים להתנסות בחיבור ובניתוק ) ולכונן מנגנוני תיאום וממשקי עבודה בין־מוסדיים, כגון משרדי decoupling van Assche et al., 2022; Jurgilevich, 2023;( קישור או ועדות מגזריות .)Granberg et al., 2019 היבטים שיתופיים כדי להתגבר על מציאות של פיצול סמכויות רב־מוקדי, .2 נמצאים בלב המשילות האדפטיבית. שיתוף פעולה עשוי והשתתפותיים להתבטא בחיזוק קשרים אופקיים (פנימיים) בתוך אותו הארגון או בין ארגונים באותה רמת משילות. לצד זאת, קשרים אנכיים מתקיימים בין גורמים ברמות שונות. מחקרים שונים מצביעים על כך שרשתות רב־מוקדיות וארגוני גישור מאפשרים לשחקנים שונים לחלוק מידע, לתאם פעולות ולנהל משא ומתן Park et al., 2022; Cosens et al., 2023; Folke et( כדי להגיע לפשרות ). ביטוי נוסף לשיתוף הפעולה הוא קבלת החלטות השתתפותיות al., 2005 באמצעות שימוע ציבורי, מועצות היוועצות אזרחיות, תוכניות ניטור קהילתיות ). מנגנונים אלה collaborative rulemaking( או תהליכי רגולציה שיתופית מגובים לעתים בחקיקה המחייבת את הרשויות לשתף את הציבור, להתייעץ איתו או לכלול בעלי עניין כחברים בעלי זכות הצבעה בוועדות שונות. מחקרים מדגישים כי תהליכים השתתפותיים הרגישים לממדים תרבותיים ופוליטיים של סיכון, כגון מיפוי השתתפותי, פיתוח תרחישים מבוססי קהילה DeCaro et al.,( ומחקר אתנוגרפי, נועדו לחשוף גישות ומקורות ידע שונים .(2017; Granderson, 2014 במישור העירוני, שיתוף פעולה עשוי לכלול תיאום אופקי בין מחלקות העירייה או תיאום אנכי בין גופים ממשלתיים, אזוריים או קהילתיים ומומחים, באמצעות פגישות מרובות שחקנים או תהליכי למידה משותפים. אלה מאפשרים לרשויות מקומיות להתגבר על עבודה בנתק ולשתף במומחיות ). מחקרים אמפיריים על שיתופי פעולה אזוריים כמו Jurgilevich, 2023( בריתות אקלים אזוריות מראים שמועצות מקומיות יכולות לתכנן פרויקטים .)Granberg et al., 2019( במשותף, לחלוק מומחיות טכנית ולאגד מימון
14 אור קרסין | אחמד חג'אזי כאשר מסגרות רגולטוריות מחייבות השתתפות מסוג זה, הוראות סטטוטוריות משמשות כאינדיקטור ממשי לשיתוף פעולה במסגרת משילות אדפטיבית .)Datta et al., 2022( היא מאפיין מרכזי נוסף של משילות אדפטיבית, והיא מאפשרת . למידה 3 לארגונים להתגבר על תנאים של ידע שנוי במחלוקת ואי־ודאות. הלמידה היא ארגונית וכוללת חילופי ידע בין רמות משילות שונות. מחקרים מתארים אותה כיכולת דינמית הנטועה בתרבות הארגונית והמעודדות ניסוי וטעייה ). נוסף על כך, סביבת Cosens et al., 2023; Rogers et al., 2023( המדיניות והרגולציה צריכה להיות כזו המאפשרת תיקון מתמשך לאורך מחזור המדיניות. היבט מרכזי בלמידה הוא שילוב ידע מקצועי בתוך תהליכי ( והיא אינה מסתכמת Rogers et al., 2023( למידה ארגוניים ושיתוף מומחים בצבירת מידע, אלא דורשת תהליכים מובְנים המאפשרים לשחקנים לנטר ביצועים, לאסוף נתונים ולנתחם, לשקף תוצאות ולתקן אסטרטגיות. בהקשר זה, למידה כוללת פעולות, כגון איסוף נתונים סביבתיים, תחזוקת רשתות Folke ידע והפעלת פרויקטים ניסיוניים קטנים הבוחנים גישות ניהול חדשות ( ). היא אנכית ומתקיימת גם בין רמות ממשל, ודורשת מנגנונים et al., 2005 המאפשרים לרשויות מקומיות, לגופיים אזוריים ולרשויות לאומיות לחלוק אלו עם אלו לקחים. מנגנונים לדוגמה הם פורומים ללמידה בין רשויות, מאגרי ידע משותפים, קבוצות עבודה והסדרים מוסדיים המקדמים חילופי ידע (. יש המדגישים את חשיבותם של ערוצי תקשורת בלתי Chaffin et al., 2014( פורמליים כאמצעים שדרכם ארגונים יכולים להעריך הנחות מחדש ולהתאים ). ברמה המוניציפלית, למידה van Assche et al., 2022( פרקטיקות פעולה אופרטיבית נמדדת באמצעות אינדיקטורים, כגון הכשרת עובדים, תרגילי .)Park et al., 2022( חירום, מערכות ניטור וביקורות והערכות ביצועים הן עמוד התווך הרביעי של . רפלקסיביות, גמישות והסתגלות מוסדית 4 ). מאפיינים קשורים אלו מתייחסים Cosens et al., 2023( משילות אדפטיבית ליכולת של מסגרות משילות לבחון מחדש ולתקן את הכללים, האסטרטגיות והנחות היסוד שלהן בתגובה למידע חדש או לתנאים משתנים. פרקטיקות ) דורשות תרבות anticipatory governance של משילות צופה פני עתיד ( ארגונית המעודדות ניסוי וטעייה, ומערכות המאפשרות שינויים בתוכניות Jurgilevich, 2023; Rogers et( ובפרקטיקות, מתוך פתיחות לידע חדש ). מנגנון מרכזי לקידום משילות אדפטיבית הוא שימוש בכללים al., 2023 משפטיים רפלקסיביים, כמו חובת בחינה תקופתית, תקנים גמישים ורגולציה .)DeCaro et al., 2017( מבוססת ביצועים
15 היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות בתוך כך, היכולת של מערכות משילות לבחון באופן ביקורתי את ההנחות האקולוגיות הבסיסיות, את פרדיגמות הניהול ואת הפרקטיקות המבניות שתרמו להידרדרות סביבתית ולהחרפת סיכוני האקלים (להלן: רפלקסיביות אקולוגית) ). רפלקסיביות אקולוגית Chaffin et al., 2014; Datta et al., 2022( היא מרכזית מצביעה על כך שכשלים סביבתיים רבים אינם נובעים מהפרעות חיצוניות, אלא הם תוצאה של אינטרסים ותודעה אנטי־סביבתית, שגרות ניהול מקובעות וקשיחות מוסדית שאינה מאפשרת להגיב לידע אקולוגי חדש. סיכונים סביבתיים רבים, כגון הצפות, הידרדרות קרקע ואובדן מגוון ביולוגי, נגרמים בשל פרקטיקות סקטוריאליות ארוכות־שנים, שימושי קרקע חריגים והנחות תכנוניות שגויות. מהמחקר עולה שהיערכות מצריכה מערכות מקומיות ואזוריות כדי לאתגר פרקטיקות מקובעות אלה, תוך בחינה מחודשת של הנחות ). מערכות משילות חייבות להתקדם Granberg et al., 2019( יסוד ארגוניות ) שמשמעה התאמת single-loop learning מעבר ללמידה בלולאה יחידה ( double( רוטינות מבלי לבחון הנחות יסוד, אל למידה בלולאה כפולה או משולשת ), שמשמעה בחינה של הנחות יסוד באשר ליחסי or triple-loop learning אדם־טבע, שליטת האדם במערכות אקולוגיות ותרומת המוסדות ליצירת נזקים .)van Assche et al., 2022( סביבתיים משילות אדפטיבית: מגבלות ופערים בין התיאוריה 2.2 ליישום בהיערכות לשינוי אקלים הספרות המחקרית העוסקת בממשק שבין הסתגלות לשינוי אקלים לבין משילות אדפטיבית משרטטת מסגרת תיאורטית נורמטיבית מורכבת, שהיישום שלה בידי Huitema et al., 2009; Fournier et al., 2016; van( הממסד תכופות מוגבל ). מחקרים מוקדמים בחנו מגוון מקרי Buuren et al., 2015; Honkonen, 2017 Honkonen, 2017; van Buuren et al., 2015;( בוחן בתחומים, כגון ניהול מים Huitema et al., 2009; Hulbert &( ), הפחתת סיכוני הצפות Rijke et al., 2012 מהמחקר עולה שהיערכות מצריכה מערכות מקומיות ואזוריות כדי לאתגר פרקטיקות מקובעות אלה, תוך בחינה מחודשת של הנחות יסוד ארגוניות. "
16 אור קרסין | אחמד חג'אזי ( ותכנון עירוני ושימושי Ruane, 2020( ), הפחתת סיכון לשרפות ענק Gupta, 2016 ). על פי מחקרים אלו, משילות אדפטיבית היא Westskog et al., 2020( קרקע פריזמה שדרכה בוחנים כיצד מוסדות לומדים, מתי הם נכשלים, ואילו תנאים פוליטיים, חברתיים וארגוניים מאפשרים יכולת היערכות או מעכבים אותה. אחד הממצאים המשותפים לכלל המחקרים הוא הפער בין האידיאל הנורמטיבי המוצג בתיאוריה של משילות אדפטיבית, לבין האופן שבו המשילות מתממשת בפועל. בתחום המים, מחקרים אחדים מדגישים את הצורך במסגרות משפטיות ומוסדיות גמישות המאפשרות התאמות מתמשכות, כאשר שינויי האקלים Fournier et al.,( מערערים את הנחות היסוד של משטרי הרגולציה הקיימים ). לדוגמה, משילות משק המים בהולנד ממחישה 2016; Honkonen, 2017 כיצד ריבוי רשויות מעורבות ותלות גבוהה בפיתוח תשתיות יוצרים צורך במנגנוני למידה משותפת והחלפת מידע. לעומתם, מסגרות רגולטוריות נוקשות התלויות .)Huitema et al., 2009( בנתיב המוסדי מעכבות הסתגלות בזמן אמת באזורים צחיחים למחצה, שבהם הפגיעות האקלימית מוגברת, החשיבות של התאמת הסדרי משילות אדפטיביים להקשר המקומי בולטת אף יותר. למשל ביטחון המים בצפון־מזרח ברזיל, באזור צחיח למחצה המאופיין בתנודתיות הידרולוגית קיצונית, בבצורות חוזרות ובגידול במתח אקלימי, מתערער בשל מבני משילות קיימים המאופיינים בחפיפת סמכויות לצד פיצול באחריות ותיאום חלש בין ממשל פדרלי, מדינתי ועירוני, והיעדר מסדי נתונים וערוצי תקשורת יציבים. הגישות המסורתיות של ניהול מים, ריכוזיות, בירוקרטיה והנחות של Dias et יציבות הידרולוגית, אינן הולמות את אי־הוודאות האקלימית הגוברת ( .)al., 2022 בחינת תחום ניהול סיכוני הצפות ואסונות טבע אחרים מצביעה על אותו ממצא – ידוע כי משילות אדפטיבית היא חיונית, אך בו־זמנית היא קשה ליישום. הניסיון של האיחוד האירופי להפחתת סיכוני הצפות מלמד כי אף שמסגרות מדיניות מעודדות אדפטיביות, היישום בפועל משתנה מאוד בין מדינות בשל קשיים בהטמעת תהליכי למידה והתאמת משטרי תכנון. חלק גדול מההתנגדות נובע מהקושי להגמיש מסגרות משפטיות ומנהליות מבוססות, גם כאשר דפוסי הסיכון .)Fournier et al., 2016( משתנים במהירות לעומת זאת, המקרה של ניהול שרפות ענק באוסטרליה מציג תמונה שונה, שלפיה גישות אדפטיביות עשויות להיות ישימות יותר כאשר מוסדות משלבים ידע קהילתי וניסיון מקומי בתהליכי קבלת ההחלטות. זאת, מתוך הכרה בכך Ruane,( שהיער והקהילה הם מערכות המתפתחות יחדיו תחת לחץ אקלימי ). עם זאת, בכל התחומים הללו מתברר כי פרשנויות מוסדיות של סיכון 2020 מעצבות באופן חד את התוצאות של תהליכי ההסתגלות. מסגור שונה של
17 היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות סיכוני בצורת, הצפה או שרפה מוביל לבחירות ממשליות שונות, ולעתים אף Hurlbert( מעודד מדיניות ריכוזית ונוקשה במקום תהליכי למידה איטרטיביים .)& Gupta, 2016 נמצא כי תיאום ושיתוף פעולה במשילות אדפטיבית מציבים אתגרים, הן בתיאום אופקי והן בתיאום אנכי. ברמה העירונית, האתגר בתיאום אופקי נובע מכך שהיערכות לשינוי אקלים חורגת מהגבולות הארגוניים בין מחלקות מקצועיות. Boyd ההיערכות חוצה מחלקות תכנון, הנדסה, תשתיות, רווחה, סביבה וחירום ( &), בעוד תיאום אופקי מתמקד ביישור אסטרטגיה משותפת Juhola, 2015 בתוך הרשות עצמה. תיאום אנכי בין ארגונים ברמות ממשל שונות תלוי במנגנוני van Buuren et al.,( משילות המסוגלים לתחזק את שיתופי הפעולה לאורך זמן .)2015; Westskog et al., 2020 מחסומי העברת ידע בין מחלקות עירוניות, לוגיקות מקצועיות מנוגדות והבדלים בסדרי עדיפויות, פוגעים ביכולתן של רשויות מקומיות לפתח תגובות אינטגרטיביות. חרף ההכרה בכך שהסתגלות אקלימית היא סוגיה רוחבית, מחלקות עירוניות פועלות לעתים קרובות על בסיס החלטות לא מתאומות ואופק תכנון צר, מה שמגביל את היכולת ליישם מטרות אקלימיות באופן אחיד ומשותף ). לכן תיאום אופקי אפקטיבי דורש מנגנונים מוסדיים, Boyd & Juhola, 2015( כגון מנדטים משותפים, צוותי משימה בין־מחלקתיים או כלים משותפים לתכנון, המאפשרים סנכרון ידע ואסטרטגיות. תיאום אנכי תלוי במידה רבה בתכנון של מנגנונים חוזיים המחלקים אחריות בין ארגונים, מכוננים ערוצי תקשורת יציבים ומאפשרים התאמות איטרטיביות ככל שמצטבר ידע חדש. תיאום בין־ארגוני מצליח רק כאשר יש אמון הדדי, ציפיות ברורות וגמישות לשינוי תפקידים – תנאים המאפשרים שיתופי פעולה גמישים ). בדומה לכך, ישנה חשיבות Westskog et al., 2020( ותגובתיים לאורך זמן להסדרי יישום המאפשרים גישור בין ארגונים באמצעות שיתוף תשתיות ידע, קבוצות עבודה משותפות ומערכות ניטור המעודדות למידה. הסדרים אלו מאפשרים לארגונים שונים לסנכרן פעילויות, גם כאשר כל אחד מהם פועל תחת van Buuren et( הגדרת סמכות שונה, משאבים שונים ותרבות ארגונית אחרת .)al., 2015 למידה מוסדית היא אבן יסוד במשילות אדפטיבית להיערכות לשינוי אקלים. למידה אינה מתוארת רק כתוצר, אלא כדיספוזיציה רפלקסיבית של מוסדות המסוגלים לבחון מחדש הנחות יסוד, לעדכן נהלים ולהתאים מדיניות בתגובה להצטברות מידע חדש. תהליכים כמו ניסוי וטעייה, משוב מתמשך וסובלנות Munaretto et( למצבי אי־ודאות הם רכיבים מרכזיים ביכולת האדפטיבית ). ניסיונות לשלב סוגי ידע שונים (מדעי, קהילתי al., 2014; Rijke et al., 2012
18 אור קרסין | אחמד חג'אזי וניסיוני) חושפים פערי תפיסות המקשים על יצירת תהליכי משילות פלורליסטיים ). ממצאים אלה מעלים שאלות Hulbert & Gupta, 2016; Ruane, 2020( פתוחות בדבר התנאים המאפשרים לקיים שיתופי ידע פוריים המקדמים למידה מוסדית. מחקרים מצביעים על פערים בין הצהרות על גמישות ורפלקסיביות (רטוריקה של הסתגלות) לבין פרקטיקות שאינן כוללות מנגנוני למידה, גמישות או שיתוף ). יחסי כוח מסבכים Honkonen, 2017; van Buuren et al., 2015( בעלי עניין עוד יותר את השאיפה לגמישות ורפלקסיביות. ריכוזיות, בירוקרטיה ופערי משאבים פוגעים ביכולת לפתח פרקטיקות גמישות המתאימות את עצמן .)Boyd & Juhola, 2015; Westskog et al., 2020( למציאות אקלימית משתנה תלות ברגולציה לאומית, במבני תקצוב ובמגבלות משפטיות מגבילה את מרחב הפעולה של רשויות מקומיות. יכולת אדפטיבית צפויה להיות גבוהה יותר דווקא ברשויות חזקות ובעלות משאבים, וכך מעמיקים הפערים בין הרשויות המקומיות .)Boyd & Juhola, 2015; Ruane, 2020) ככלל, הספרות המחקרית מצביעה על כך שמשילות אדפטיבית איננה פתרון חד־ פעמי קל ליישום. השאיפה להתאים מבני ממשל למורכבות של שינויי האקלים באמצעות התאמה מתמדת, שילוב ידע ותיאום רב־מוקדי היא פרויקט מוסדי ). מימושו תלוי בשינויים עמוקים יותר בתרבות Meerow et al., 2016( מתמשך הארגונית, במבני סמכות ובנורמות של קבלת החלטות. ההבנה כיצד ניתן לתרגם עקרונות של משילות אדפטיבית לכדי יכולת מוסדית יציבה התומכת בהסתגלות לשינוי אקלים, וכיצד ליצור את התנאים המאפשרים זאת בהקשרים פוליטיים וחברתיים מגוונים, היא עדיין אחת הסוגיות המחקריות המורכבות והמרכזיות ביותר כיום. תנאים מוסדיים ליכולת אדפטיבית של רשויות מקומיות 2.3 רשויות מקומיות בכל העולם נתפסות כשחקן מרכזי בהתמודדות עם סיכוני אקלים וניהול חוסן, בשל קרבתן לאוכלוסייה ואחריותן לשירותים ולמערכות התשתית .)Bulkeley & Betsill, 2013; Kastelein, 2024; Nalau et al., 2015( המקומיות בד בבד, לחוסן עירוני בהתמודדות עם שינוי אקלים וסיכונים אחרים יש זיקה חזקה למשילות וליכולת אדפטיבית, ואף נטען שמשילות אדפטיבית בונה חוסן ). ואולם, יכולת אדפטיבית אינה צומחת Chaffin et al., 2014; Folke et al., 2005( בוואקום ארגוני. פיתוחה בשלטון המקומי (כמו בגופים אחרים) תלוי לא רק בשלטון המקומי עצמו, אלא בתנאי מעטפת מוסדית תומכים אשר מעוגנים בעיצוב המוסדי .)Folke et al., 2005; DeCaro et al., 2017( והמשפטי של מערכות הממשל
19 היערכות ומוכנות למצבי חירום אקלימיים ברשויות מקומיות בראש ובראשונה, אדפטיביות מחייבת מנדט ברור, סמכות פורמלית ושיקול דעת מספק המאפשרים לרשות המקומית לפעול בתנאי אי־ודאות. מערכות ריכוזיות מדי או רגולציה נוקשה המגבילה שיקול דעת פוגעות ביכולת להגיב באופן גמיש ). מאחר שמשילות Chaffin et al., 2014; DeCaro et al., 2017( ומשתנה אדפטיבית נשענת על רב־מוקדיות מתואמת, הרי שחלוקת סמכויות בין רמות ממשל שונות חייבת להיות מלווה במנגנוני תיאום, בגישור ובפורומים בין ארגוניים המאפשרים שיתוף מידע וקבלת החלטות משותפת. שאם לא כן, רב־מוקדיות Folke et al., 2005; Termeer et al.,( עלולה להפוך לפיצול סמכויות מעכב .)2017 ככלל, הספרות המחקרית מצביעה על כך שמשילות אדפטיבית איננה פתרון חד־פעמי קל ליישום. השאיפה להתאים מבני ממשל למורכבות של שינויי האקלים באמצעות התאמה מתמדת, שילוב ידע ותיאום רב־מוקדי היא פרויקט מוסדי מתמשך. "
RkJQdWJsaXNoZXIy Mjk0MjAwOQ==